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Por Profesor William Vázquez Irizarry, Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico

Hace meses se advertía que la Corte Suprema de los Estados Unidos emitiría decisiones con gran impacto en el Derecho Administrativo.  Esta semana eso se concretizó con SEC v. Jarkesy y Loper Bright v. Raimondo.  Jarkesy trata sobre los límites, bajo la Constitución federal, a la delegación de facultades de adjudicación a las agencias. Merece algún comentario, pero aprovecho esta ocasión para concentrarme en Loper Bright por tratar un tema queya ha comenzado a generar discusión en Puerto Rico.

Descarga la decisión aquí 

Lo decidido en Loper Bright

La Corte Suprema acaba de revocar Chevron U.S.A. v. Natural Res. Def. Council, 467 US 837 (1984), uno de los casos más discutidos a nivel federal en las pasadas décadas. Chevron había creado una regla interpretativa para casos donde estuviera en controversia una interpretación adoptada por una agencia administrativa. Se podía resumir en dos pasos. El primero, examinar si era posible discernir que el Congreso hubiera provisto una respuesta a la controversia, para lo cual se acudiría a instrumentos clásicos de hermenéutica, tales como el historial legislativo y una lectura integrada. Si no era posible atribuirle al Congreso esa respuesta, entonces el tribunal debía reconocer que estaba en una situación de ambigüedad y se movía al segundo paso. En este, correspondía apreciar si la interpretación de la agencia, y que era objeto de impugnación, era una permisible. De ser el caso, no había nada que hacer, correspondía brindar deferencia y sostener la interpretación de la agencia. Esto, aun cuando el tribunal pudiera pensar que existía una mejor interpretación.

La particularidad de esta regla interpretativa se comprende mejor si se compara con el otro tipo de deferencia que los tribunales federales solían aplicar, según se suele atribuir a lo resuelto en Skidmore v. Swift & Co., 323 US 134 (1944). La llamada deferencia Skidmore requería darle un debido respeto a la interpretación de la agencia, reconocerle peso, pero sin que esto fuera impedimento para que el tribunal decidiera por una interpretación distinta, si le parecía más correcta y adecuada.

Nótese que en ambos casos la interpretación que hace la agencia no es meramente una, de entre varias posibles interpretaciones. Esto se relaciona con la noción básica de que la agencia goza de un conocimiento especializado, que coloca su función interpretativa en un contexto de valor superior. Ahora, si en la deferencia Chevron la interpretación de la agencia prevalecía con solo ser permisible, era debido a otra noción importante. Se tomaba como supuesto del análisis, que la ambigüedad en la ley no era accidental. El tribunal debía asumir que el Congreso creó la ambigüedad como cuestión de diseño y que parte del mismo, era precisamente que la agencia administrativa subsanara/complementara/supliera lo ambiguo que pudiera ser la ley. Así, bajo Chevron, brindarle deferencia a la interpretación de la agencia no era concederle ningún poder especial a la agencia, sino reconocer la voluntad del propio poder legislativo.

Chevron llevaba varias décadas bajo ataque con un planteamiento que tenía dos principales fundamentos jurídicos. El argumento esencial es que significaba una abdicación de la función judicial, por cuanto el rol de los tribunales es precisamente interpretar normas para resolver controversias. De ese modo, una doctrina que llamara a tener deferencia a la interpretación de una agencia del poder ejecutivo, aun cuando un tribunal entendiera que existía una interpretación de la norma, distinta y superior, era ceder la responsabilidad del poder judicial.

Expuesto así, no es difícil apreciar que uno de los fundamentos para cuestionar Chevron era de carácter constitucional. Se presentaba como una doctrina contraria a la separación de poderes. Para quienes pudo resultar sorpresa la revocación de Chevron, debe resultar ilustrador un dato que ofrece el propio Juez Presidente Roberts en su opinión mayoritaria: la Corte no había aplicado la doctrina desde el 2016. De hecho, ese es precisamente el mismo año en que el Juez Gorsuch, entonces Juez de Apelaciones del Quinto Circuito, suscribió una ponencia en Gutierrez-Brizuela v. Lynch, 834 F.3d 1142 (10th Cir. 2016), arremetiendo contra Chevron con el argumento constitucional antes indicado. De nuevo, la doctrina llevaba años bajo ataque.

Ahora bien, Chevron no fue revocado a base del argumento constitucional. El otro fundamento para cuestionar la doctrina, el realmente utilizado en Loper Bright, fue uno que resultaba más sencillo: la responsabilidad última de interpretar corresponde a los tribunales, pues eso es lo que el Congreso ha dispuesto. Esto lo hizo al aprobar la Ley de Procedimiento Administrativo federal ("APA") en el 1946, donde se dispuso: «To the extent necessary to decision and when presented, the reviewing court shall decide all relevant questions of law, interpret constitutional and statutory provisions, and determine the meaning or applicability of the terms of an agency action». En síntesis, Loper Bright resolvió que la deferencia Chevron era contraria al mandato congresional de la APA, donde se coloca la responsabilidad de interpretar en los tribunales. Adviértase que esto requirió una amplia discusión sobre el rol judicial, pero sin que fuera necesario entrar al planteamiento estrictamente constitucional.

Loper Bright en Puerto Rico

Antes de hablar del impacto de la revocación de Chevron en Puerto Rico, no pasemos por alto las preguntas que puede incluso generar sus implicaciones en el propio derecho federal. Cualquier reacción tipo «se acabó la deferencia en Estados Unidos» seria simplista e incorrecta. Después de Loper Bright todavía subsiste la posibilidad de algo parecido a la deferencia, con sus debidas cualificaciones. Una manera que facilita entender el cambio de escenarios, es mirarlo como presunciones. Chevron estableció una presunción de que el Congreso había delegado en las agencias suplir las ambigüedades de la ley. Loper Bright resuelve que la APA en el 1946, supone una presunción en el sentido contrario, que se debe presumir que la responsabilidad primaria de interpretar recae en el tribunal. Ahora, el Congreso bien puede delegarle a la agencia este rol interpretativo, en cuyo caso corresponde a los tribunales reconocer esa realidad normativa. En términos sencillos, la decisión reconoce que el poder legislativo puede crear por ley una regla de deferencia a las agencias en la interpretación de las leyes. Pero, en ausencia de dicho mandato legislativo, la regla general es el reconocimiento en la APA de que la responsabilidad es judicial. De hecho, sin tan siquiera darse el tipo de delegación legislativa, la decisión reconoce que bajo la APA es aceptable que los tribunales utilicen interpretaciones de las agencias como guías cuando descansen en experiencia, un juicio informado, que sean contemporáneas con la ley y consistentes a través del tiempo. Lo que ocurre es que esto solo hace la interpretación de la agencia una de especial utilidad, no dispone de la controversia.

Aunque se da en el contexto de una revocación, lo que acaba de ocurrir es lo que el propia Corte llama un «cambio en metodología interpretativa», y habrá que ver cómo la misma será interpretada por las propias cortes federales inferiores. Entonces, ¿Puerto Rico? Comparto cuatro planteamientos.

Primero, por sencillo que parezca, Loper Bright no tiene un efecto jurídico en Puerto Rico. Es una interpretación de una ley federal, la APA, por lo que no obliga al momento de un tribunal en Puerto Rico tener que resolver una controversia donde se cuestione la interpretación que realice una agencia administrativa creada por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y sujeta a nuestra Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU). De hecho, aun en el caso de que la Corte Suprema federal hubiera revocado Chevron a base de un argumento de separación de poderes, una decisión de ese tipo tampoco hubiera obligado en Puerto Rico.

Segundo, su aplicación no resultaría nada complicada. La realidad es que el fundamento utilizado en Loper Bright, lo dispuesto en la APA federal, resulta igualmente aplicable en Puerto Rico. La Sec. 4.5 de la LPAU establece unos criterios de revisión judicial donde distingue controversias de hecho, de aquellas de derecho: «Las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo. Las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal». Si comparamos el lenguaje de la APA federal con nuestra LPAU, parece claro que en nuestro caso es igualmente cuestionable que exista una norma de deferencia a la interpretación de las agencias, cuando parece claro que la Asamblea Legislativa quiso depositar dicha responsabilidad, "en todos sus aspectos", en los tribunales.

Tercero, la transferibilidad de lo decidido en Loper Bright requiere reconocer una realidad que es medular a toda esta discusión y que sugiero debe ser el eje central de la discusión que suscita esta decisión para nuestro ordenamiento legal. Se trata de que cuando hablamos de deferencia en Puerto Rico, no es lo mismo que se discute en casos como Chevron y Loper Bright. Aunque hay referencias comunes a la idea del expertise, la discusión federal se centra en la deferencia que debe o no recibir, una interpretación legal de una agencia. En cambio, la deferencia que históricamente ha invocado nuestro Tribunal Supremo, es una más genérica que suele explicarse así: las determinaciones de las agencias de ordinario gozan de deferencia por los tribunales por razón del conocimiento especializado que poseen. Explicado de esa manera, nuestra doctrina no se condiciona ni a situaciones de interpretación legal, ni siquiera a la existencia de una controversia que descanse en temas de conocimiento especializado. En ese sentido, podría plantearse que las críticas que en Estados Unidos se hacían a Chevron, aquí podrían resultar de mayor gravedad pues aplicamos una deferencia de un alcance conceptual y práctico más amplio. Esto, sin tan siquiera entrar a considerar lo que significa una doctrina de deferencia a decisiones de agencias, donde la designación de funcionarios de adjudicación está sujeta a tan pocos controles en términos de diseño estructural.

Cuarto, si partimos de la premisa de que nuestro Derecho Administrativo deriva del federal, es razonable preguntarse la razón para que toda esta discusión alrededor de Chevron, haya pasado bajo el radar en las opiniones de nuestro Tribunal Supremo. Como dato, nuestro Tribunal solo lo ha citado en cuatro ocasiones: SLG Semidey Vazquez (2009), Carrero (1996), Consejo de Educación Superior (1994) y Consejo de Educación Superior (1993). En cada uno de los casos se trata de una referencia general, sin discusión alguna de los argumentos y alcance de la decisión federal.

Una posible razón es el mismo carácter genérico de nuestra doctrina, que no hacía necesario asumir los deslindes y cualificaciones que supone entrar en discusiones tipo Chevron. Otra razón es igualmente importante. El ataque a Chevron en Estados Unidos se ha dado en un contexto político-ideológico, que ha tenido incluso un matiz partidista. En el espectro político, se ha desatado un debate sobre el Estado Administrativo en EE.UU., donde los demócratas y progresistas defienden la arquitectura gubernamental y regulatoria creada a partir de la década de los 30s y que supone agencias federales ejerciendo amplia autoridad delegada y con conocimiento especializado. Del otro lado, los republicanos y conservadores denunciando una estructura de poder sin control dentro de las agencias ejecutivas, en menoscabo de los demás poderes constitucionales, de las libertades individuales y los poderes de los propios estados. Esto se matiza con el planteamiento conservador de que existe un gobierno profundo y permanente dentro de las agencias en Washington, donde las decisiones administrativas suelen tener un sesgo progresista.

Lo anterior es importante en tanto nuestro Tribunal Supremo, como suele ser en tantas cosas con connotación política en Puerto Rico, no suele operar dentro de esas coordenadas. No hay decisiones y discusiones dentro de nuestro Tribunal que refleje esos debates a nivel federal. Por ejemplo, Comisionado v. Triple-S (2014), es una Sentencia donde se suscitó un debate donde el Juez Asociado Estrella defendía la aplicación del criterio de proporcionalidad al momento de un tribunal pasar juicio sobre una determinación administrativa sancionatoria, mientras que el Juez Asociado Martínez Torres rechazaba el enfoque invocando precedentes que planteaban que ese tipo de enfoque era contrario a la doctrina de deferencia y significaba sustituir el criterio de la agencia por el judicial. Quitando esa y alguna discrepancia puntual, no hay la clase de debate que ha precedido en EE. UU. a Loper Bright.

Esto no es necesariamente negativo. No tenemos que copiar de forma automática las doctrinas, ni los debates, ni las soluciones. Ahora, existen y siempre han existido razones propias para tener nuestra propia discusión. En el tema preciso de la interpretación que hacen las agencias de las leyes y reglamentos que aplican, el Tribunal Supremo de Puerto Rico indica de manera reiterada que deben gozar de deferencia. Podrían haber argumentos para tratar de conciliar eso con lo dispuesto en nuestra LPAU en el sentido de que los tribunales deben atender las controversias de derecho en "todos sus aspectos". Lo que no parece razonable es que ambas cosas coexistan de forma rutinaria en las decisiones de nuestros tribunales, sin que nadie reconozca que requiere explicaciones o revisión.

¿Qué esperar?

Es de suponer que la Oficina del Procurador General comience a prepararse para la avalancha de referencias a Loper Bright que los abogados y abogadas comenzaran a incluir en sus planteamientos cuestionando decisiones de las agencias. Para quienes criticamos la doctrina de deferencia en Puerto Rico, es un momento interesante. Por las razones que explique, no es suficiente invocar Loper Bright. Sus argumentos son importantes, pero su aplicabilidad y utilidad va a depender de variadas consideraciones y el tipo de controversia que esté en juego en cada caso. Las implicaciones pueden variar si se trata interpretaciones de ley, de reglamentos, de temas generales como subastas o meros cuestionamientos a determinaciones de hecho de la agencia. En cualquier caso, el planteamiento más elemental pudiera comenzar tomando en serio un elemento que el propio Tribunal Suprema utiliza en sus reiteradas referencias a la doctrina. Un posible punto de partida es decir que solo cabe hablar de deferencia en temas de conocimiento especializado. Lo otro es quedarse en la situación actual, donde incluso hemos llegado a equiparar deferencia con la idea de que las decisiones de las agencias tienen una presunción de corrección. Correcto, pero eso no es deferencia.

¿Un mundo sin deferencia?

Dos observaciones finales. Primero, es cuando menos raro que en tiempos de tanta desconfianza en la gestión gubernamental, impere una doctrina genérica y vaga que sugiere precisamente tener confianza casi a ciegas en las agencias. Segundo, un mundo sin doctrina de deferencia no es uno donde se presuma que las agencias deben ser revocadas. Fuera de casos donde realmente haya controversias de conocimiento especializado, que no exista una doctrina de deferencia a las agencias, coloca a quien vaya a impugnar una decisión administrativa, en la misma posición que cualquier apelante que cuestione ante el foro apelativo una decisión del Tribunal de Primera Instancia. No tiene ventaja alguna, pero no tiene una desventaja producto de supuestos históricos y doctrinales, carentes de la discusión y explicación que requiere el proceso adjudicativo.

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