Por Joel Pizá Batiz*

¿Es constitucional que la vigencia de una ley esté subordinada a la aprobación de otra ley posterior? El objetivo de esta columna es proveer al lector las teorías constitucionales sobre dicho asunto, conocer el estado de derecho actual y que emitan su propio juicio sobre el particular.

Ante la polémica para aprobar un aumento al impuesto al barril de petróleo crudo, a través del Proyecto de la Cámara 2212, se ha propuesto una enmienda que ha levantado sospechas de su posible inconstitucionalidad. A base de lo que se ha diseminado en los medios noticiosos, la enmienda dispone lo siguiente: (1) que el aumento entrará en vigor el 15 de marzo de 2015; (2) obliga que se radique el proyecto de ley para la reforma contributiva en o antes del 15 de enero de 2015; y (3) obliga que dicho proyecto de ley se apruebe en o antes del 15 de marzo de 2015.

En el caso Herrero v. E.LA., 179 D.P.R. 277 (2010), el Tribunal Supremo de Puerto Rico emitió expresiones, por primera vez en su historia, sobre asuntos relacionados a la discusión que nos ocupa y dirimió una controversia que es muy persuasiva, hasta un posible precedente, para las posibles alegaciones de inconstitucionalidad al Proyecto de la Cámara 2212. Veamos.

En dicho caso se aprobó la Ley Núm. 42 de 2005 para aumentar los impuestos a los vehículos de motor de lujo. Dicha ley tenía una vigencia condicionada a que se aprobara el presupuesto del año fiscal 2005-2006. Como el gobernador Aníbal Acevedo Vilá emitió un veto de bolsillo a la resolución conjunta del presupuesto, tuvo el efecto de activar el presupuesto del año vigente anterior. Por consiguiente, nunca se aprobó la resolución conjunta. El secretario de Justicia emitió una opinión esbozando que las agencias concernientes, aún así, debían cobrar los impuestos de la Ley Núm. 42 de 2005. Dicha ley fue impugnada por los siguientes fundamentos:

A. Sección 17 del artículo III de la Constitución de Puerto Rico

Dicho artículo de la Constitución establece la regla de "un solo asunto". Impide que se aprueben en un mismo cuerpo de ley varios asuntos o materias. Esto impide la práctica del "logrolling". Dicha práctica legislativa permite que los legisladores combinen en un solo proyecto de ley distintas propuestas incongruentes entre sí, con el propósito de que al momento de la votación, el proyecto de ley obtenga una mayoría artificial. Nuestra convención constituyente estaba consciente de dicha práctica y la prohibió. Para ver la aplicación de esta cláusula fuera del contexto de términos de vigencia de las leyes, ver la opinión disidente de la Hon. Anabelle Rodríguez Rodríguez en Rolón López v. Depto. de Agricultura, 179 DPR 643 (2010) y PIP V. ELA, 2012 TSPR 111.

El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha interpretado dicha cláusula de manera liberal, para que la misma no sea utilizada como arma para impedir legislación. Los tribunales examinarán lo siguiente a luz de dicha disposición constitucional: (1) si las disposiciones son afines entre sí; y (2) si son afines con el asunto que se expresa en su título.

No olvidemos que el veto de línea sólo le permite al gobernador eliminar partidas de asignación de fondos. Cuando una ley no posee más de una partida asignando fondos, el gobernador no puede utilizar dicho veto y tiene que avalar la ley en su totalidad do vetarla. En Puerto Rico no existe un veto de asuntos o disposiciones.

En dicho caso, el ELA argumentó que condicionar la efectividad de una ley a la aprobación de otra ley tiene el mismo efecto de aprobar una ley con dos asuntos distintos y posee el objetivo de forzar al ejecutivo a aprobar ambas legislaciones o ninguna. También alegaron que eran dos asuntos distintos, pues uno buscaba aumentar recaudos y el otro la asignación de fondos.

Los recurridos alegaron que no se viola la norma contenida en la Sección 17, pues tanto la Ley Núm. 42 como la Resolución del Presupuesto 2005-2006 trataban de un solo asunto: asignaciones económicas para el funcionamiento del gobierno durante el año fiscal. También argumentaron que la asamblea legislativa tiene la potestad de condicionar la efectividad de una ley a cualquier plazo, condición, evento futuro o contingencia, incluyendo la aprobación de otra ley.

B. Principio de Separación de Poderes

El Estado argumentó que validar dicha condición afectaba el principio de separación de poderes, le trasladaba una presión indebida al ejecutivo y ampliaba excesivamente los poderes de la rama legislativa. Alegaron que afecta la facultad del gobernador para emitir su facultad constitucional al veto porque lo extorsiona a firmar la ley condicionada para que entre en vigor la ley supeditada y contingente a ésta.

Los recurridos argumentaron que no se afectaba la prerrogativa del veto del gobernador porque la aprobación de la Ley Núm. 42 no aprobaba el presupuesto, así como que la aprobación del presupuesto no aprobaba automáticamente la Ley Núm. 42. Ambas disposiciones requerían del estudio, análisis y firma individual del Gobernador para su aprobación.

C. Cláusula de separabilidad

El ELA solicitó que se declarara dicha sección inconstitucional y dejara en vigor el resto de la ley intacta, lo que mantendría el impuesto vigente.

Los recurridos manifestaron que aunque se declarara inválida la cláusula de acondicionamiento, la ley era inconstitucional en su totalidad, pues no incluía una cláusula de separabilidad en su cuerpo, por lo que el legislador renunció a dicho escenario al no incluirla.

Decisión del Tribunal Supremo

La Hon. Anabelle Rodríguez Rodríguez emitió la opinión del tribunal. Manifestó que la Sección 5 del Artículo VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico dispone que: "las leyes comienzan a regir cuando en ellas así se establezca expresa o tácitamente, bien con referencia a una fecha de calendario, o bien con referencia a algún otro dato". El Tribunal manifestó por primera vez en su historia, que en la frase "algún otro dato" está subsumido el escenario en que el término de vigencia de una ley esté subordinada a la aprobación de otra ley posterior. Indicó que dicha práctica es una validada en todo sistema republicano de gobierno.

Un asunto muy importante de la opinión es que el Tribunal Supremo manifestó el estándar para validar este tipo de leyes: se deberá hacer un análisis de relación razonable. El requisito para que una ley cumpla con la disposición constitucional de "un solo asunto" se cumple si ambas leyes poseen una relación razonable, de modo que haya cierto vínculo de interdependencia entre una ley y la otra (este razonamiento se utilizó para validar la Ley 7 cuando fue impugnada por violar la sección 17 del artículo III en Bomberos Unidos v. Cuerpo de Bomberos, 180 DPR 723, -2011.

Al aplicar dicho análisis al caso, la mayoría concluyó que las leyes eran vinculantes porque si no se aprobaba el impuesto, el presupuesto sería deficitario. También se indicó que el gobernador no perdía la prerrogativa del veto cuando se aprobaron las dos medidas.

Ahora bien, de aprobarse el aludido estatuto con las enmiendas antes señaladas, esto son algunos de los posibles escenarios que enfrentaría el estatuto de ser impugnada su constitucionalidad:

Escenario 1: constitucional por cumplir con el estándar de relación razonable y por consiguiente, no ofender la sección 17 del artículo III y el principio de separación de poderes.

El Tribunal Supremo podría esbozar que el aumento al barril de petróleo crudo posee una relación razonable con la reforma contributiva y por tanto son leyes con interdependencia y por consiguiente no se viola entonces la sección 17 del artículo III. Una de las posibles razones que el Supremo podría articular sería que ambas buscan aumentar los recaudos del gobierno ante la crisis fiscal, una relación entre el IVA y el aumento al arbitrio. No olvidemos que el Supremo actual se ha mostrado persuasivo a las crisis del país como los casos del sistema de retiro de empleados del ELA y la Ley 7.

Escenario 2: inconstitucional por no cumplir con el estándar de relación razonable y por consiguiente, violar la sección 17 del artículo III

El Supremo podría manifestar que no existe una relación razonable entre el aumento del impuesto al crudo y la reforma contributiva. Por tanto, dicha vigencia condicionada viola la sección 17 del artículo III de la Constitución local.

Escenario 3: dependiendo del lenguaje del estatuto, podría ser inconstitucional por violar el principio de separación de poderes

El Tribunal podría declarar inconstitucional el estatuto si el lenguaje de la ley aprobada "ordena la aprobación de la reforma contributiva" y "ordena la radicación de un proyecto de ley". Ante ese escenario, sí podría existir un problema de separación de poderes. Ninguna ley puede privarle al gobernador la prerrogativa de veto y los legisladores la libertad deliberativa a la hora de emitir un voto, coaccionados por una ley que "obliga" a todos a votar a favor. Entonces sí estaríamos ante un supuesto de extorsión legislativa y privación de libertad de conciencia mediante ley. En el caso Herrero v. ELA sólo se condicionaba la vigencia de la ley si se aprobaba otra ley. No se ordenaba votar por la ley futura sin discreción ejecutiva y legislativa alguna. No olvidemos que la prerrogativa del gobernador era vetar ambas leyes, y fue lo que permitió que no se invalidara la ley por violación a la separación de poderes.

Escenario 4: se revoque el caso Herrero v. E.LA., 179 D.P.R. 277 (2010)

El Tribunal Supremo podría revocar Herrero v. ELA a través de una interpretación textualista de la Sección 5 del Artículo VI de la Constitución. Podría argumentarse una nueva jurisprudencia donde se descarte que en la frase "o bien con referencia a algún otro dato" está subsumido el escenario en que el término de vigencia de una ley pueda estar subordinada a la aprobación de otra ley posterior. Podrían interpretar que dicho artículo se refiere a términos de vigencia en dicho estatuto solamente y no en ningún otra fuente exógena al mismo.

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