«Sin poder constituyente
no hay Constitución.
Pero sin soberanía nacional
no hay poder constituyente»
-Javier Pérez Royo¹

En días recientes Puerto Rico ha transitado un maremágnum de sucesos que ha concentrado la discusión pública en el proceso de la renuncia del gobernador de Puerto Rico y sus diferentes desenlaces.

Además de la esperada transición, temas de urgencia y el actuar del poder legislativo del país en cuanto a la presente transición, por lo bajo también se discuten propuestas de posibles enmiendas constitucionales y hasta una revisión constitucional. Algunos han marcado esta discusión como una a destiempo, mientras que otros le dan la bienvenida. Sin duda alguna de cara al año eleccionario no nos debería sorprender que todos los candidatos de diferentes movimientos y partidos incluyan en sus agendas alguna propuesta de enmienda o revisión la Constitución de Puerto Rico. Microjuris, en el ánimo de aportar a lo que entendemos es un posible tema de futuro cercano, mediante el presente escrito recoge algunos datos históricos y normativos de nuestra Constitución. De igual forma mencionamos algunas ideas que se están discutiendo en distintos foros, y armonizamos la información con los datos históricos para que nuestros lectores puedan ver en síntesis una discusión sosegada sobre el tema.

Tomando en cuenta en el momento tan delicado en que se asoma esta discusión, nuestro compromiso es ofrecer los datos necesarios para que el lector llegue a sus propias conclusiones. Tanto una revisión constitucional, como una consulta de enmiendas constitucionales, son el producto de un proceso político. Cuando hablamos de un proceso político, es necesario que el lector sepa que nos referimos a un proceso de gobierno, democracia y participación. Las menciones de partidos en específico, figuras del quehacer político y otras referencias se ofrecen con la misión de destacar la historia del desarrollo constitucional de la isla y las futuras propuestas que se vienen discutiendo a raíz de la dimisión del primer mandatario del país, y el proceso de suplir la vacante de éste.

LOS HECHOS

El gobernador Ricardo Rosselló Nevares presentó su renuncia en un mensaje grabado al filo de la medianoche el pasado 24 de julio de 2019. La misma fue prospectiva al pasado 2 de agosto de 2019 a las 5:00 p.m., para así, según el mandatario, culminar un proceso de transición con quien ocupara el cargo que quedara vacante.

Antes de que adviniera efectiva su renuncia, el Gobernador nombró al licenciado Pedro Pierluisi Urrutia como Secretario de Estado durante el receso legislativo. El entonces Gobernador citó una sesión extraordinaria para atender la vacante a Secretario de Estado, sometiendo de esa forma al recién nombrado para que tanto Cámara y Senado rindieran el ejercicio de consejo y consentimiento como dicta la Constitución. Antes de que la Asamblea Legislativa comenzara los trabajos, contábamos con un Secretario de Estado en posesión de su cargo, por ser éste un nombramiento en receso, y en cuestión de horas el funcionario nombrado enfrentaría el escrutinio legislativo que manda la Constitución.

{Entendemos preciso puntualizar que cuando el legislativo está de receso, lo que el Gobernador extiende ante una vacante en el gabinete es un nombramiento. Tal nombramiento durante el receso legislativo faculta a la persona a tomar posesión inmediata del cargo. Ahora bien, cuando la Asamblea Legislativa está en sesión, lo que somete el primer ejecutivo a la consideración legislativa es una nominación. La nominación es el acto procesal que da inicio al acto legislativo de consejo y consentimiento. La Asamblea Legislativa mediante sus procesos finalmente vota por el nominado y de este conseguir los votos necesarios, puede ocupar el cargo -al cual fue nominado- en propiedad. Véase Christian E. Cortés Feliciano, Nombramientos de receso sucesivos: ¿Despoje de la facultad de consejo y consentimiento del Senado?, 86 Rev. Jur. UPR 192 (2017); Op. Sec. Just. Núm. 2005-5².}

El jueves 1 de agosto de 2019, tanto la Cámara de Representantes como el Senado de Puerto Rico iniciaron los trabajos legislativos bajo la convocatoria extraordinaria del entonces gobernador Rosselló Nevares. Durante la sesión ante el Senado de Puerto Rico, se determinó celebrar una vista pública el lunes 5 de agosto de 2019 en Comisión Total, a fin de evaluar el nombramiento del licenciado Pierluisi Urrutia. El viernes, 2 de agosto de 2019, la Cámara de Representantes celebró una vista pública con Pierluisi Urrutia, para atender su nombramiento. Como resultado de ésta, dicho cuerpo legislativo votó a favor y lo confirmó. Con ello, se llevó a cabo parcialmente el trámite de consejo y consentimiento, ya que aún quedaba pendiente concluir el mismo por el Senado de Puerto Rico.

Horas luego de la votación en la Cámara de Representantes la carta de renuncia de Rosselló Nevares, advino efectiva ese mismo día a las 5:00 pm. Acto seguido, Pierluisi Urrutia, Secretario de Estado designado, juramentó al cargo de Gobernador. Para tal acto, se amparó en una interpretación de la Ley Núm. 7-2005, estatuto que enmendó a su vez, la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, según enmendada, conocida como «Ley de Sucesión del Gobernador». Así las cosas, nunca quedó claro el proceso pendiente ante el Senado, toda vez que, si bien no se culminó el proceso de consejo y consentimiento del nombrado a Secretario de Estado, este a su vez se desempeñaba como Gobernador de Puerto Rico. Ante tal disyuntiva sui generis, Pierluisi Urrutia decidió acceder al proceso del Senado creando así una confirmación constructiva para continuar en el cargo de gobernador si Senado confirmaba su ya dejado atrás nombramiento a Secretario de Estado.

Más adelante, el mismo Pierluisi Urrutia levantó ciertos cuestionamientos al proceso pendiente ante el Senado, ya que el efecto práctico es que no iría a tal proceso como nominado a Secretario de Estado, si no como gobernador. En ese sentido, la Constitución nada dispone sobre una confirmación al cargo de gobernador por parte de la Asamblea Legislativa.

Los hechos anteriormente relatados desembocaron a que en horas de la noche del 4 de agosto de 2019, el Presidente del Senado, Thomás Rivera Schatz presentara una demanda de Sentencia Declaratoria, junto a un Injuction Preliminar y Permanente, impugnado así el acto de juramentación y por consiguiente toda acción de ejecución de política pública que el licenciado Pierluisi Urrutia haya ejercido. Los argumentos de la demanda establecían que no podía ser gobernador Pierluisi Urrutia hasta tanto no tuviera el consejo y consentimiento del Senado como Secretario de Estado nombrado en receso. Y que, por lo tanto, tocaba asumir la posición al tercer funcionario en orden de sucesión, en este caso a la Secretaria de Justicia, la licenciada Wanda Vázquez Garced.

El pasado 7 de agosto de 2019, a eso de la 1:00 p.m., el Tribunal Supremo de Puerto Rico, en decisión unánime decidió el caso incoado por el Senado, concediendo el remedio peticionado por el Senado de Puerto Rico. Eso tuvo el efecto de que Pierluisi abandonara la gobernación y se diera paso a la juramentación de la Secretaria de Justicia, Wanda Vázquez Garced. Véase Senado de Puerto Rico v. ELA, 2019 TSPR 138; Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, según enmendada, 3 LPRA § 8

ENMIENDAS A LA CONSTITUCIÓN

El proceso de enmendar la Constitución ha sido delegado a la Rama Legislativa del Gobierno. Por ende, no cabe duda de que la decisión de si se debe iniciar o no dicho proceso constituye un acto legislativo legítimo dentro de nuestro sistema republicano de gobierno. En efecto, el senador independiente José Vargas Vidot radicó la Resolución Concurrente del Senado 81 que busca una revisión constitucional al amparo de la Sección 2 del Artículo VII de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Por otro lado, el presidente de la Cámara de Representantes, Carlos «Johnny» Méndez, radicó la Resolución Concurrente de la Cámara 104, que busca enmendar la Constitución para crear la figura de vicegobernador. Como estas mencionadas, diferentes legisladores han radicado iniciativas para enmendar la Constitución en diversas formas. Por otro lado, el Partido Independentista Puertorriqueño, también ha hecho lo propio y han sometido ante el país una agenda de revisión constitucional de cara al futuro.

Aquí estamos ante dos acciones distintas, una propuesta de revisión constitucional y una propuesta para enmienda constitucional. La primera -revisión constitucional- nunca se ha puesto en marcha desde que entró en vigor la Constitución el 25 de julio de 1952. La segunda, de acuerdo a lo establecido en la Sección 1 Artículo VII de la Constitución de Puerto Rico, nos es familiar, ya que tan reciente como en el año 2012, los electores participaron en dos consultas de enmienda constitucional, las cuales fueron derrotadas. Lo dispuesto en esa sección 1 para enmendar la Constitución en síntesis establece que: (1) requiere la aprobación de por lo menos dos terceras (2/3) partes de los miembros de cada cámara legislativa; (2) exige que la enmienda sea sometida al electorado en referéndum especial o en una elección general si lo aprueban por lo menos tres cuartas (3/4) partes del número total de los miembros de cada cámara; (3) dispone que cada proposición de enmienda deberá votarse separadamente; (4) limita el número de proposiciones de enmienda a tres en un mismo referéndum; (5) establece que toda enmienda contendrá sus términos de vigencia; (6) requiere el voto afirmativo de la mayoría de los electores que voten sobre el particular, y (7) exige que la proposición de enmienda sea publicada por lo menos noventa (90) días antes del referéndum. Véase Berríos Martínez v. Rosselló González, 137 D.P.R. 195 (1994)

SOBRE LA REVISIÓN CONSTITUCIONAL

Ahora bien, el proceso de revisión es mucho más complejo y el único referente que tenemos es la Convención Constituyente del 1952. Para tal ejercicio, nuestra Constitución establece que:

«mediante resolución concurrente aprobada por dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara, consultar a los electores capacitados si desean que se convoque a una convención constituyente para hacer una revisión de esta Constitución». Sección 2 del Artículo VII de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Además, se tendrá que someter la propuesta al pueblo mediante referéndum, el mismo día que se celebren las elecciones generales para que estos mediante el voto aprueben la revisión. Una vez aprobada por el pueblo y revisada por la Legislatura, la misma se debe someter nuevamente al crisol de la ciudadanía para su aprobación, al mismo tiempo que se debe cumplir con lo establecido en la Sección 3 del Artículo VII de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Dicha sección exige que no serán válidas las enmiendas que alteren:

«la forma republicana de gobierno que por ella se establece o abolir su Carta de Derechos". Por otra parte, el resultado del proceso "deberá ser compatible con la resolución decretada por el Congreso de los Estados Unidos aprobando esta Constitución con las disposiciones aplicables de la Constitución de los Estados Unidos, con la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico y con la Ley Pública 600...».

Fíjese que la sección antes citada establece que «se procederá a la revisión en Convención Constituyente elegida en la forma que se disponga por ley«. Quiere decir, que una vez se apruebe la propuesta por los electores el mismo día de las elecciones, el legislador debe disponer por ley la forma y manera en que se elegirán los delegados.

DE CARA A UNA NUEVA CONVENCIÓN CONSTITUYENTE: ¿MINORÍAS O PARTICIPACIÓN CIUDADANA?

En este extremo, el Diario de Sesiones de la Convención Constituyente guarda un gran debate sobre este detalle. En el mismo cuando se está discutiendo el poder de la Asamblea Legislativa para disponer por ley el mecanismo de elección de los delegados a una posible Convención Constituyente futura, se presentó una enmienda para establecer una garantía para la representación de minorías en ese proceso.

Sobre esa enmienda, no debemos olvidar en qué contexto se desarrolla esta discusión. Para la época, el partido mayoritario diseñó unas garantías para la participación de las minorías en el proceso de elección de los delegados para la Convención Constituyente. Para aquel entonces, el gobernador Luis Muñoz Marín se expresó en cuanto al proceso diciendo que:

«[h]abíamos tomado las máximas precauciones para garantizar la participación de todos los partidos en las deliberaciones de la Convención Constituyente [...] Este sistema [garantizar representación de minorías], desarrollado principalmente en Suiza como una modalidad de la representación proporcional, se incorporó a la Carta [sic] Jones por insistencia de mi padre, entonces Comisionado Residente, para contrarrestar las consecuencias de la Ley Foraker que había brindado al Partido Unión de Puerto Rico tres copos [electorales] consecutivos en la Cámara de Delegados...» Luis Muñoz Marín, Memorias 1940-1952, FLMM, (1992), Pág. 291

La cita de Muñoz se explica en el contexto de la incorporación de los escaños por acumulación a nuestra Constitución. Nuestra Carta Magna crea (aparte de los escaños distritales) 11 escaños por acumulación en la Cámara y 11 en el Senado. Cada partido tiene para postular un máximo de 6 representantes y 6 senadores por acumulación. El elector podrá votar solamente por uno de estos escaños por acumulación en cada cámara. Entonces, aunque un partido logre sacar electo a sus 6 representantes y senadores por acumulación, aún quedan 5 escaños por cada cámara que llenar y a esto es a lo que se le llama la cláusula de minorías. Es decir, esos 5 escaños serán ocupados por los candidatos por acumulación de los partidos no favorecidos en las elecciones. Bajo este supuesto, los partidos no favorecidos compondrán los partidos de minoría de cara a la nueva administración electa. Véase Sección 3, Art. III, Constitución de Puerto Rico.

Ese mecanismo de garantizar representación a las minorías imantó los procesos de la Convención Constituyente, tanto en la elección de los delegados a la misma, como eventualmente en el desarrollo de la cláusula de minorías. En cuanto a la elección de los delegados a la Convención Constituyente se legisló la Ley Núm. 1 de 3 de julio de 1951. Tal y como se aprecia a continuación, José Trías Monge detalló el alcance de esta ley, a manera de ver el mecanismo adoptado para la elección de delegados, incluyendo las garantías para la elección de las minorías.

Para fines de elegir la Convención, conforme la Ley Núm. 1 de 3 de julio de 1951, se dividió la isla en ocho distritos [...] Cada distrito eligiría nueve delegados pero, a fines de garantizar la representación de las minorías, ningún partido podía postular más de siete delegados por distrito. Se proveía además para la elección de veintitrés delegados por acumulación, de los cuales ningún partido podía apoyar más de catorce.

Las elecciones se celebraron el 27 de agosto de 1951. De 781,914 electores inscritos votaron 439,745, lo que representó 61,440 menos que los votantes en el referéndum sobre la ley de bases. Los delegados postulados por el Partido Popular recibieron 351,946; los estadoistas 50,720 y los socialistas 22,505. El Partido Popular eligió en consecuencia setenta delegados, el máximo permisible, contra quince del Partido Estadista y siete del Socialista, para una Convención Constituyente de noventa y dos miembros. Más de una tercera parte de los miembros, la friolera de treinta y cuatro, eran abogados, incluyendo dos jueces. El segundo grupo más nutrido era el de los agricultores, ascendiente a nueve. Le seguían los líderes obreros (9); los educadores (6); los comerciantes (6); los industriales (5); los médicos (4); y los periodistas (3). (José Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico Vol. III, Ed. Universidad de Puerto Rico, Río Piedras (1982) Pág. 78

De la cita anterior se destacan varias cosas:

1. La elección de los delegados a la Constituyente se hizo a base de los partidos políticos de la época.
2. Se utilizó el modelo distrital y por acumulación.
3. Se estableció un mecanismo para garantizar participación de los partidos minoritarios.

Este último principio (minorías) también se recogió en el proceso de diseño del poder legislativo en la Constituyente y en la función de los escaños de acumulación. La Sección 7 del Artículo III de la Constitución de Puerto Rico establece lo que hoy se conoce como cláusula de minoría, antes mencionada. Esta sección establece las disposiciones específicas que garantizan la representación de los partidos minoritarios en la Asamblea Legislativa. Se dispone allí, en esencia, que cuando en una elección general resultaren electos más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera de las Cámaras por un solo partido, se aumentará el número de los miembros de la Cámara en cuestión declarando electos candidatos del partido o partidos de minoría en número suficiente hasta que el total de los miembros del partido o partidos de minoría alcance el número de nueve en el Senado y de 17 en la Cámara de Representantes. Véase Fuster v. Busó, 102 DPR 327, 332 (1974)

Todo ese auge de garantías para las minorías llevó al delegado Norman Parkhurst a presentar una enmienda al proceso de elección de delegados a una futura constituyente, mientras se debatía el Artículo VII de la Constitución de Puerto Rico titulado «De las Enmiendas a la Constitución». En su intervención, el delegado estableció lo siguiente:

Señor Presidente y demás miembros de la Convención: Yo entiendo que esta Constituyente está constituida por una representación de las minorías, pudiéramos decir, por la forma democrática en que así lo quiso el Gobernador de Puerto Rico.

No sabemos si de aquí a cinco o diez años tendremos el actual Gobernador como Gobernador de Puerto Rico, y si no se establece constitucionalmente que las minorías tendrán delegados en la Constituyente representando esas minorías de acuerdo con los votos que recibieron en las elecciones precedentes a esa constitución, no sabemos si el gobernador que esté en Fortaleza en esa ocasión tenga mente democrática como la ha tenido el Gobernador en esta ocasión… y yo creo que las minorías no debían de estar a la merced de un gobernador que tenga mente liberal o un gobernador que no la tenga.

Y ésa es mi razón, para pedir que se establezca constitucionalmente que las minorías tengan su representación proporcional igual que lo que tenemos en la actualidad.

Una vez presentada la enmienda por parte del mencionado delegado, el licenciado José Trías Monge, también delegado, se opuso a la misma estableciendo lo siguiente:

No consideramos que debemos imponer nuestro criterio y nuestra fórmula de representación a otras generaciones, necesariamente, y que debe quedar al amplio y libre criterio de próximas [asambleas] legislativas y de próximos electorados la determinación de la representación que se acuerde en las futuras convenciones constituyentes de esta comunidad.

La intervención del delegado Reyes Delgado, justo después de Trías Monge, estableció una perspectiva muy interesante como complemento a la oposición a la enmienda propuesta por el delegado Parkhurst. El señor Reyes Delgado añadió lo siguiente:

No por los fundamentos expuestos en la moción del compañero Parkhurst, sino por el alcance de la enmienda propuesta, nos vemos en la obligación de exponer nuestro criterio contrario, por la razón siguiente: Indudablemente al constituirse esta Convención hubo que recurrir al medio más fácil que teníamos en nuestra sociedad organizada para hacer posible que llegase hasta ella, a la Convención, la mayor representación de nuestra sociedad.

Pero no quiere decir eso que toda convención constituyente, de ahora en adelante, debiera integrarse tomando como norma representación partidista y creo que consignar un concepto de esa naturaleza en la constitución significaría que siempre, para entender en asuntos relacionados con enmiendas a la constitución o la revisión, tendríamos que organizar la constituyente a base de partidos; y pudiera ser que la Asamblea Legislativa, al integrar cualquiera constituyente, entienda que debe prescindirse en el momento dado de la representación partidista e ir a una elección no partidista.

La inserción del concepto minorías políticas en el texto de la constitución que ahora consideramos, me parece que congelaría, de una manera indeseable para el futuro y para otras generaciones, la fórmula de intervención política en la organización de la convención y eso no debiera ser. (Diario de Sesiones de la Convención Constituyente. Equity Pub. NH, (1961) Pág. 2289-2290)

Esta discusión entre los delegados parece arrojar luz sobre algo mucho más amplio que la simple representación partidista, al menos ante una revisión constitucional. La propuesta del delegado Norman Parkhurst se anclaba en una noción de justa representatividad de las minorías ya que el sistema de partidos en nuestra constitución es muy fuerte. La oposición del delegado Trías Monge, da a entender que los constituyentes querían dejar opciones abiertas para un modelo de representatividad más amplio de cara a una nueva constituyente.

Ahora bien, la propuesta del delegado Antonio Reyes Delgado es mucho más reveladora. Deja entrever que de cara a un evento de revisión constitucional, la Asamblea Legislativa tiene la capacidad de diseñar un modelo que vaya más allá de los partidos. De igual forma, un viejo aforismo jurídico dice que «quien puede lo más, puede lo menos», por lo tanto, de cara a un proceso de revisión constitucional, la Asamblea Legislativa muy bien pudiera crear un sistema mixto. Tal vez representaciones partidistas junto con sectores gremiales y otros. La clave aquí es entender que el espíritu de nuestra Constitución en cuanto a su completa revisión parecería no ser tan rígido. Lo establecido en lo antes reseñado es fundamental para evitar una monopolización en la representatividad basada en partidos solamente. Incluso, el delegado Reyes Delgado va más allá y establece que «la Asamblea Legislativa, al integrar cualquiera constituyente, [puede prescindir] en el momento dado de la representación partidista e ir a una elección no partidista», Id.

Es importante armonizar el proceso de 1952, de cara a considerar la celebración de una nueva Convención Constituyente. El primer componente es el proceso que da nacimiento a la Convención, según la Sección 2 del Artículo VII de la Constitución de Puerto Rico, insertando en la discusión ese proceso post Resolución Concurrente que atendería la Asamblea Legislativa en torno a la selección de los delegados. El segundo componente sería uno dirigido a que ese proceso, una vez celebrado, atienda verdaderamente los diferentes problemas que motivan la revisión constitucional. Este último es uno mucho más complicado y dependerá del proceso y discusión política del país en diferentes frentes.

NOTAS

¹ Pérez Royo, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Decimocuarta Edición, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid, 2014, Pág. 83

² Los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador serán [..] [n]ombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria. CONST. PR art. IV, § 4. (Énfasis nuestro)