De producirse una vacante en la figura del Primer Ejecutivo, la Constitución dispone para que otros secretarios de agencia lo sustituyan. Sin embargo, ninguno de éstos han sido electos por el pueblo. ¿Existe entonces una crisis de representatividad en esta sucesión?

Esta es la tercera entrega sobre el tema que actualmente está moviendo la discusión en Puerto Rico. Microjuris ha enmarcado sus publicaciones en diferentes fases. En la primera publicación en esa dirección detalla de forma general el marco estatutario de manera sencilla. Intenta abordar posibles controversias en el proceso de cómo atender una posible vacante en la silla del primer ejecutivo del país, y desarrolla la tónica de una discusión sosegada sobre la información necesaria para que el lector llegue a sus propias conclusiones.

En el segundo, se consultaron profesores destacados en Derecho Constitucional. Éstos compartieron su perspectiva acerca de los escenarios políticos y jurídicos que emergen a raíz de las consultas iniciadas por parte de los cuerpos legislativos sobre el tema de un posible residenciamiento del gobernador.

En el presente artículo nos adentramos a un tema que se mencionó de forma pasajera en el primero. Como ya todos saben, de ocurrir una vacante en la silla del primer ejecutivo, el marco estatutario de Puerto Rico cuenta con una línea de sucesión. La misma comienza en las Secciones 7, 8 y 9 del Artículo IV de la Constitución de Puerto Rico, con la figura del Secretario de Estado. De no haber Secretario de Estado, la Sección 7 del Artículo IV de la Constitución destaca –en su última oración– que los siguientes en la línea sucesoral serían establecidos por ley. Así las cosas, la Ley Núm. 7 del 24 de julio de 1952, establece una lista de jefes de agencias que ascenderían al puesto de gobernador, en el caso de que su antecesor en lista no pueda.

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Esto quiere decir que nuestro marco jurídico establece que ninguno de los sucesores del gobernador –en caso de que ocurra una vacante producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta– sería un oficial electo. ¿Ante esto, podría plantearse que ello impone una crisis de representatividad?

Tomar la idea de representación democrática, nos propone considerar que las dinámicas eleccionarias son y constituyen el procedimiento por el cual se reviste de autoridad al que gobierna. Esto descansa en un Estado de Derecho legitimado en general por los votantes, siempre y cuando exista una noción general de pulcritud en los procesos democráticos. Es entonces parte fundamental de la democracia el método de elección de los representantes; el proceso a través del cual los individuos acceden al poder de decidir después de competir por el voto de los ciudadanos. Con esto en mente, y entendiendo el marco jurídico estatutario en cuestión, de surgir la vacante de gobernador tendríamos que hablar de una repercusión en el concepto de legitimidad democrática. Estaríamos ante un gobernante que puede realizar nombramientos a la judicatura, juntas de gobierno, nombrar fiscales, registradores de la propiedad y todos los poderes de su cargo sin que una comunidad de votantes hiciera lo propio en ejercicio mínimo de democracia.

Tomando esto en cuenta, en el pasado escrito habíamos comparado el proceso de sucesión de la vacante del gobernador en Puerto Rico –vis a vis– con el dispuesto en Estados Unidos. Lo hicimos así, ya que nuestra Constitución tiene mucha influencia de la federal en este tema. En esa dirección, mencionamos que en esta lista de sucesión de Puerto Rico ninguno de los sucesores al cargo del gobernador en ocasión de vacante es una posición electa. Esto contrasta con la línea sucesoria del presidente de los Estados Unidos, recogida en principio por el Artículo II, sec. 1, cláusula 6 que establece en principio que:

In Case of the Removal of the President from Office, or of his Death, Resignation, or Inability to discharge the Powers and Duties of the said Office, the Same shall devolve on the Vice President, and the Congress may by Law provide for the Case of Removal, Death, Resignation or Inability, both of the President and Vice President, declaring what Officer shall then act as President, and such Officer shall act accordingly, until the Disability be removed, or a President shall be elected. (Véase Enmienda No. 25, Constitución de los Estados Unidos de América)

Por consiguiente, y supletoriamente el Congreso de los Estados Unidos crea The Presidential Succession Act of 1947, que coloca en la tercera y cuarta posición de sucesión al Portavoz de la Mayoría en la Cámara, y al Presidente Pro Tempore del Senado de los Estados Unidos, ambos electos por voto popular. Luego en una quinta posición el próximo sería el Secretario de Estado de los Estados Unidos, que es un oficial no electo.

En esta ocasión para hablar de este tema invitamos a dos licenciados que recientemente han publicado sobre estos temas. A continuación, los licenciados José B. Márquez y Alvin Padilla Babilonia* contestan nuestras preguntas sobre este tema.

P: En la dinámica de la sucesión del gobernador, ¿estamos ante una crisis de representatividad, y por tanto una crisis democrática?

Padilla Babilonia: Puerto Rico siempre ha enfrentado una crisis de representatividad externa. Estamos sujetos a leyes federales aprobadas por personas que no fueron electos por los puertorriqueños. Estamos subordinados a las decisiones de una Junta de Supervisión Fiscal. Pero ahora, por nuestro propio diseño constitucional, también sufrimos las consecuencias de una crisis de representatividad interna.

Como mencionas, si el Gobernador muere, renuncia o es destituido, lo sucede un funcionario no electo: el Secretario de Estado. Aunque fue decisión de nuestros constituyentes, no se puede negar que ese diseño constitucional es una continuación de leyes federales como la Ley del Gobernador Electivo de 1947, la cual proveía que el sucesor del Gobernador sería el Procurador General. De modo que esta crisis de representatividad interna es una huella de la crisis de representatividad externa.
Ahora bien, el diseño constitucional actual está siendo abusado por el Gobernador de Puerto Rico. En el derecho constitucional norteamericano este tipo de práctica se conoce como constitutional hardball. El Gobernador utiliza la falta de Secretario de Estado como ficha de tranque para amortiguar los reclamos de renuncia o un posible residenciamiento. De ser destituido sin un Secretario de Estado, el cargo pasaría a la Secretaria de Justicia. La Secretaria de Justicia no sólo no fue elegida por el pueblo, sino que tampoco fue aprobada por la Cámara de Representantes, como lo hubiera sido un Secretario de Estado. Goza de menos representatividad que el Secretario de Estado. Conscientemente, el Gobernador utiliza el diseño constitucional y el hecho de que, a diferencia de él, sus posibles sucesores no fueron electos, para legitimar su permanencia en el poder. Desvirtúa el diseño constitucional pero sin quebrantarlo completamente.

Márquez: Por otro lado, ese constitutional hardball es un juego que en términos estrictamente jurídicos la ciudadanía no puede jugar porque el diseño constitucional no da mucho espacio para ello. Es decir, una persona que fue elegido con menos del 50% del voto funge como Gobernador porque la Constitución no contempla un mecanismo de segunda vuelta; una persona contra quien acaba de darse una marcha de medio millón de personas permanece como Gobernador porque la legislatura no ha iniciado un proceso de residenciamiento y la ciudadanía no tiene disponible un mecanismo de referendo revocatorio; y ese mismo Gobernador, elegido con menos del 50% y rechazado masivamente en estos momentos, según la Ley para Proveer el Orden de Sucesión y Sustitución para el Cargo de Gobernador, puede simplemente nombrar a un Secretario de Estado y dejarlo como Gobernador sin que siquiera se necesite la confirmación de la legislatura para ello. Es una verdadera crisis democrática que le corresponde a la ciudadanía solucionar mediante la movilización política.

P: Ya mencionamos la marcada diferencia con la Constitución de los Estados Unidos, ¿qué tal con respecto a las constituciones de los Estados?

Márquez: A diferencia de Puerto Rico, los cincuentas estados tienen un sistema sucesorio que recae sobre un funcionario electo. En 44 estados, el gobernador está sucedido por un lieutenant governor (o Vicegobernador), en tres estados por el líder senatorial y en otros tres estados por un secretario de Estado electo. Incluso en los demás territorios (Islas Vírgenes, Guam, etc.) prevalece la figura del lieutenant governor electo.

El Informe de la Comisión de la Rama Ejecutiva, el texto de recomendaciones de la Escuela de Administración Pública y el propio Diario de Sesiones de la Convención Constituyente demuestran que los constituyentes eran conscientes de que estaban optando por un mecanismo sucesorio atípico. Había oposición en la Convención Constituyente tanto de las minorías como de figuras importantes en el PPD como Jaime Benítez y Samuel R. Quiñones (quien presidió la Comisión de la Rama Ejecutiva de la Convención), pero finalmente prevaleció la postura de Muñoz Marín y el caucus popular a favor de, en primer lugar, un secretario de Estado por designación y, en segundo lugar, un orden sucesorio establecido por ley.

El resultado fue que, aunque en temas de derechos individuales se estableció una constitución de avanzada, por otro lado, en temas de representación política como éste nos rigen normas muy deficientes que necesitan revisarse.

Padilla Babilonia: Asimismo, a Muñoz Marín y a los demás constituyentes les preocupaba la reacción del Congreso a una línea sucesoria atípica. Pero en lugar de adoptar una versión más democrática, como sería el cargo de Vicegobernador, optaron por continuar con el esquema de la Ley del Gobernador Electivo, donde el sucesor sería un secretario no electo. Entendieron que no habría tanta resistencia si los cambios eran mínimos. Tuvieron razón, pero a costa de que tengamos un orden de sucesión antidemocrático y distinto al resto de los Estados y al de otros países de Latinoamérica y el mundo.

P: Creen que el diseño de nuestra Constitución responde a un desbalance propio de la época de Muñoz que hace del poder ejecutivo uno fuerte frente al legislativo. Después de todo, la Ley que establece la línea sucesoria responde a valores de la misma época (1952).

Márquez: Ciertamente, el contexto histórico pre-Constitución y la figura política de Muñoz Marín aportaron al diseño de un poder ejecutivo fuerte. En cuanto a la línea sucesoria, no podemos descartar que la motivación haya sido también que el Gobernador mantuviera control sobre escenarios imprevistos que le llevaran a perder el poder.

No obstante, también es cierto que históricamente la figura del vicegobernador e incluso del vicepresidente ha sido vista con escepticismo político y administrativo. John Adams, por ejemplo, se expresó en varias ocasiones sobre la inutilidad de la vicepresidencia, diciendo que era el puesto más insignificante jamás concebido. En ese sentido, quienes se oponían a la figura del vicegobernador cuestionaban la necesidad y conveniencia de un puesto con funciones muy limitadas. Según Trías Monge, el propio Muñoz Marín expresó en una ocasión que le inquietaba la idea de «tener al lado una persona cuya principal función sería la de preguntarme todas las mañanas cómo me siento».

Si esta preocupación era genuina, o si era más bien una especie de subterfugio para otorgarle más poderes a Muñoz Marín, es un asunto de interpretación.

Padilla Babilonia: Si debía ser un Vicegobernador o el Secretario de Estado era debatible. Lo importante, sin embargo, era que ese funcionario fuera electo. Muñoz Marín y compañía optaron por que no fuera electo, dejando aún más poder en manos del Gobernador. Lamentablemente, la figura del Ejecutivo que estableció nuestra Constitución mantuvo mucho de los atributos del Gobernador de las antiguas leyes orgánicas y de la Ley del Gobernador Electivo. El veto de partidas es un ejemplo. Otro ejemplo, más importante aún, es la facultad de no ser destituido por residenciamiento a menos que concurran dos terceras partes de la Cámara y tres cuartas partes del Senado. Ese poder ejecutivo fuerte creció luego de aprobarse la Constitución. Decretos de emergencia, órdenes ejecutivas, mayor control de la maquinaria político partidista y el desarrollo del puesto del "asesor legal" del Gobernador, con sus incentivos para darle la razón, son sólo algunos de los fenómenos que hoy se acumulan para crear esta crisis.

P: ¿Qué les parece la figura del Vicegobernador propuesta en la Convención Constituyente?

Padilla Babilonia: La figura del Vicegobernador propuesta en la Convención Constituyente es preferible al diseño constitucional actual. La Escuela de Administración Pública, en su informe previo a la Convención Constituyente, defendió la idea de un Vicegobernador o Teniente-gobernador que fuera elegido democráticamente en conjunto con el Gobernador. El Informe de la Comisión de la Rama Ejecutiva adopta la figura del Vicegobernador, quien también presidiría el Senado. Su rol hubiese sido similar al Vicepresidente de los Estados Unidos. Aunque este puesto ha generado críticas, claramente tiene mayor legitimidad democrática que lo que la Convención Constituyente decidió finalmente.

Ahora bien, debemos pensar más allá de la figura del Vicegobernador o Secretario de Estado. Debe preocuparnos igualmente quién le sigue a esta figura. Por ejemplo, en la Proposición Núm. 245 en la Convención Constituyente se propuso que esa persona fuera elegida por la Asamblea Legislativa. En cambio, en Estados Unidos una ley dispone que luego del Vicepresidente sigue el Portavoz de la Cámara de Representantes. Algunos constitucionalistas critican esta línea de sucesión, pues entienden que no es lo suficientemente democrática e incluso argumentan que pudiera ser inconstitucional a la luz de la Enmienda 25 (que establece el orden de sucesión presidencial). Debemos nutrirnos de esta discusión, así como de la de otros países, para decidir colectivamente quién debe suceder al Gobernador y al Vicegobernador; si la Asamblea Legislativa, algún funcionario ya electo o un tercero al bate que sea elegido en conjunto con el Gobernador.

Márquez: Parecería que los constituyentes le pusieron un parcho al asunto, pensando que vacantes concurrentes tanto en la Gobernación como en la Secretaría de Estado no ocurrirían. En el escenario actual de Puerto Rico, si se materializa una renuncia o residenciamiento del Gobernador, estamos hablando de que una persona que no fue elegida, además de firmar leyes y ejercer todas las facultades inherentes de un Gobernador, podría también nombrar al Contralor de Puerto Rico (por 10 años), al Director de la Oficina de Ética Gubernamental (por 10 años) y al menos un Juez del Tribunal de Supremo de Puerto Rico (hasta que cumpla 70 años), puestos en los que surgirán vacantes antes de que finalice el cuatrienio. Varios planetas se han alineado de forma dramática y preocupante.

*El Lcdo. Alvin Padilla Babilonia es egresado de la Universidad de Puerto Rico (B.A., J.D.) y Yale University (LL.M.). Actualmente participa en el Fox International Fellowship de Yale University. El Lcdo. José Bernardo Márquez es también egresado de la Universidad de Puerto Rico (B.A., J.D.) y ejerce en la práctica privada como miembro de Dimensión Legal LLC. Ambos pertenecieron a la Junta Editora de la Revista Jurídica de la U.P.R. (Vol. 85), fungieron como oficiales jurídicos de la Jueza Presidenta, Hon. Maite D. Oronoz Rodríguez, y han publicado artículos de derecho constitucional. Para más información: ¿Crisis constitucional? Posibles escenarios