Por Sergio Marxuach, Director de Política Pública, Centro para una Nueva Economía

El Acuerdo Definitivo de Apoyo a la Reestructuración de la Deuda ("RSA", por sus siglas en inglés) de la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE).

AEE que se rescindió recientemente fue el tercer intento fallido de reestructurar al menos una parte de la deuda de la AEE. La jueza Taylor Swain, en su orden del 8 de marzo, expresó su preocupación de que «el anuncio de rescisión presenta el riesgo de un atraso importante en el progreso hacia el reajuste de las obligaciones de la AEE».

Ella también impuso un plazo corto para que la Junta de Supervisión Fiscal comience un proceso de mediación y presente un plan de ajuste, o una hoja de términos del mismo; presente un calendario para el litigio de los asuntos pendientes; o muestre causa de por qué el Tribunal no debe desestimar el caso de Título III. El tiempo, por lo tanto, apremia.

Curso de interés: Estructura y aplicación de la tarifa de servicio eléctrico: Derecho de energía

Sin embargo, aunque entendemos perfectamente el deseo de concluir rápidamente este proceso después de cinco años de costosas e interminables negociaciones, es igualmente importante hacer las cosas bien tanto procesalmente como en el diseño de los términos sustantivos de la reestructuración de la deuda.

En este review, ofrecemos algunas recomendaciones que esperamos provean un marco útil para analizar cuidadosamente cualquier propuesta nueva de reestructuración de la deuda de la AEE. Haz clic aquí para leer el análisis completo el cual también incluye una mirada al estado actual del proceso.

Cualquier plan de ajuste para la AEE tiene que ser de naturaleza integral

Esto quiere decir que el plan de ajuste tiene que tener en cuenta el ambiente complicado en el que opera la AEE, la economía débil de Puerto Rico, la fragilidad del sistema de transmisión y distribución de la isla, la flota de generación envejecida, la politización de su equipo administrativo y el historial de iniciativas mal administradas de la AEE para reducir costos.

Una AEE reestructurada debe ser una entidad solvente

Este asunto es más que un mero tecnicismo contable. Si la AEE sigue siendo insolvente, incluso después de salir del proceso de negociación, entonces es cuestionable si el plan de ajuste sería confirmado por el Tribunal. Aunque PROMESA no requiere que se establezca la solvencia para confirmar un plan de ajuste, sí requiere que sea «viable» y ciertamente la solvencia es al menos un componente de cualquier análisis de «viabilidad».

La reducción de la deuda tiene que ser drástica

Según el Informe Mensual de la AEE a su Junta de Gobierno para el mes de diciembre de 2021, los pasivos de la AEE sumaron $18,100 millones, mientras que sus activos sumaron $10,100 millones, una diferencia de $8,000 millones. En teoría, entonces, esa es la cantidad mínima – $8,000 millones o 44% de todos los pasivos – por la cual todas las obligaciones de la AEE tendrían que ser reducidas para mantenerla como una empresa mínimamente sostenible después de la reestructuración. Sería extremadamente irónico, por no decir totalmente irracional, terminar este costoso proceso de cinco años con una entidad que sigue siendo técnicamente insolvente.

Eliminar la estructura de titularización

La «estructura de titularización» habría garantizado el repago de los Bonos Nuevos independientemente de la situación operacional de la AEE y habría representado una mejora significativa del paquete de garantías de los acreedores. La garantía de repago de estos bonos, al igual que la de los bonos existentes de la AEE, es un gravamen sobre los ingresos netos (después del pago de los costos operacionales) generados por el emisor. No vemos ninguna razón para mejorar esta estructura de garantía o para modificar sustancialmente las prioridades relativas de repago actuales de la AEE, a menos que los acreedores proporcionen una infusión de dinero nuevo, algo análogo a un financiamiento de deudor en posesión, o alguna otra consideración similar.

Cualquier aumento en las tarifas para pagar la deuda tendrá consecuencias económicas negativas

Los precios de la electricidad afectan la actividad económica y la actividad económica afecta los precios de la electricidad. Cualquier aumento significativo en las tarifas para pagar la deuda reduciría la actividad económica y el empleo, lo que, a su vez, reduciría la demanda de electricidad. Una menor demanda de electricidad obligaría a la AEE a aumentar sus tarifas para cubrir los costos fijos de operación y cumplir con sus obligaciones. De no hacerlo, habría que postergar las inversiones de capital y/o los gastos de mantenimiento, lo que afectaría negativamente la calidad del servicio. Y bajo ese escenario, podríamos esperar un aumento en el «abandono de la red». Es decir, podríamos esperar un aumento en el número de clientes que se cambian a sus propias fuentes de generación o que se conectan «informalmente» a la red de la AEE.

Eliminar la estructura de titularización

Bajo los términos del RSA recientemente rescindido, las partes del acuerdo habrían intercambiado sus bonos existentes por bonos nuevos (los "Bonos Nuevos") que serían emitidos por una "corporación pública de propósito especial e instrumentalidad del Gobierno de Puerto Rico, constituyendo una entidad corporativa y política independiente y separada del Gobierno de Puerto Rico, la AEE y cualquier otra Entidad Gubernamental".

El repago de los Bonos Nuevos estaría asegurado por un gravamen en el flujo de efectivo futuro generado por la AEE mediante la imposición de un Cargo de Transición. Este sería un cargo especial que se añadirá a las facturas de los consumidores de la AEE y se utilizaría exclusivamente para pagar los Bonos Nuevos. El Cargo de Transición fue diseñado para aumentar con el tiempo, desde 2.768 c/kWh durante el primer año fiscal después de la emisión de los Bonos Nuevos hasta alcanzar la cantidad de 4.552 c/kWh durante el año fiscal 2044 y después.

Esta llamada "estructura de titularización" habría garantizado el repago de los Bonos Nuevos independientemente de la situación operacional de la AEE y habría representado una mejora significativa del paquete de garantías de los acreedores. Los bonos existentes de la AEE son "bonos de ingresos especiales" que son comúnmente emitidos por agencias gubernamentales que proveen servicios básicos como transportación, agua, alcantarillado, electricidad, gas para calefacción, etc. La garantía de repago de estos bonos, al igual que la de los bonos existentes de la AEE, es un gravamen sobre los ingresos netos (después del pago de los costos operacionales) generados por el emisor. No vemos ninguna razón para mejorar esta estructura de garantía o para modificar sustancialmente las prioridades relativas de repago actuales de la AEE, a menos que los acreedores proporcionen una infusión de dinero nuevo, algo análogo a un financiamiento de deudor en posesión, o alguna otra consideración similar.

 Cualquier aumento en las tarifas para pagar la deuda tendrá consecuencias económicas negativa

Los precios de la electricidad afectan la actividad económica y la actividad económica afecta los precios de la electricidad. Bajo el RSA de 2019, la AEE habría comenzado a facturar el Cargo de Transición a corto plazo, mientras que cualquier ahorro derivado del cambio a fuentes de combustible más baratas y otras medidas de ahorro probablemente habría tardado varios años en materializarse.

En teoría, como han argumentado algunos representantes de la JSF, es posible que la imposición del Cargo de Transición o un cargo especial similar para pagar la deuda no hubiera implicado necesariamente un aumento en la tarifa para los clientes, siempre y cuando la AEE redujera sus costos operativos por una cantidad igual o mayor al Cargo de Transición. En la práctica, lograr ese nivel de reducción de costos sería muy difícil, dado el estado de las operaciones de la AEE, y el historial de iniciativas mal administradas de la AEE para reducir costos ciertamente arroja una sombra sobre su capacidad para reducir sus costos lo suficiente para compensar por cualquier cargo especial.

Por lo tanto, es muy probable que las tasas habrían aumentado significativamente bajo el RSA anterior debido al Cargo de Transición. El profesor Cao estimó que el aumento de las tarifas por el importe del Cargo de Transición habría reducido el PNB de Puerto Rico en un 8.1% en términos reales para 2024 en relación con el PNB real a precios constantes en el año fiscal 2017 y habría provocado una reducción del empleo total de 33,382 puestos de trabajo para 2024, equivalente al 3.4% del empleo total en el año fiscal 2018^[15].

El descenso de la actividad económica y del empleo reduciría, a su vez, la demanda de electricidad. Según los estimados del profesor Cao, la demanda de electricidad de los consumidores residenciales, comerciales e industriales habría disminuido un 21.8%, un 7.8% y un 34.2%, respectivamente, en el año fiscal 2024 en relación con el consumo de electricidad en el año fiscal 2017.

Una menor demanda de electricidad obligaría a la AEE a aumentar sus tarifas básicas para cubrir los costos fijos de operación y cumplir con sus obligaciones. De no hacerlo, habría que postergar las inversiones de capital y/o los gastos de mantenimiento, lo que afectaría negativamente la calidad del servicio. Y bajo ese escenario, podríamos esperar un aumento en el "abandono de la red". Es decir, podríamos esperar un aumento en el número de clientes que se cambian a sus propias fuentes de generación o que se conectan "informalmente" a la red de la AEE, "dejando sólo a los clientes que no pueden permitirse salir de la franquicia de servicio de la AEE; y esos son los clientes que tienen menos probabilidades de poder pagar las tarifas eléctricas en aumento".