VISITA: TODO SOBRE LA LEY PROMESA Y LA JUNTA DE SUPERVISIÓN FISCAL

por la Lcda. Yasmín Colón Colón, C.P.A., M.B.A., J.D. y el Lcdo. Rolando Emmanuelli Jiménez, J.D., LL.M.*

Como dijimos en el artículo anterior, el Título IV de PROMESA agrupa, en las secciones 401 a la 413, una serie de disposiciones misceláneas e inconexas sobre diversos aspectos de los intereses de la política pública del Congreso en cuanto a Puerto Rico y los demás territorios. En este artículo, y en los próximos dos siguientes, agruparemos las diferentes secciones del Título IV por temas para ayudar a su comprensión. En este artículo abordaremos las secciones que podrían dar base a cambios en las relaciones económicas y políticas de Puerto Rico.

Según discutido en el tercer artículo de esta serie, donde expusimos sobre las 22 definiciones que contiene la Ley en sus disposiciones iniciales, el Congreso puede fijar criterios para controlar la manera en la cual se interpreta la Ley conforme a su intención legislativa. La Sección 401 expone criterios adicionales que controlan la forma en que se interpretará el alcance de la Ley. Estos criterios ser refieren particularmente a que la Ley no implica, (1) una limitación al poder del Congreso de ejercer su autoridad bajo la Cláusula Territorial del Artículo IV, sección 3 de la Constitución de los Estados Unidos; (2) no autoriza a la Junta a citar funcionarios judiciales de los territorios conforme a lo dispuesto por la Sección 104(f) de la Ley; (3) que no altera, enmienda o deroga el convenio que tiene Estados Unidos con las Islas Marianas del Norte; y, (4) que no altera, enmienda o deroga el tratado que tiene Estados Unidos con las Islas de Samoa Americana.

La Cláusula Territorial del Artículo IV, sección 3 de la Constitución de los Estados Unidos, autoriza al Congreso a administrar y disponer de los territorios. Disponer puede implicar, anexar como un Estado, conferir la independencia o, conforme lo consignan los informes de los grupos de trabajo del Presidente de los Estados Unidos, vender o ceder el territorio a otro estado soberano.

Esta facultad del Congreso de administrar y disponer fue adjudicada en cuanto a Puerto Rico en los famosos Casos Insulares que se decidieron a principios del siglo XX y que acuñaron la doctrina que define a Puerto Rico como Territorio no Incorporado, de forma que Puerto Rico es propiedad de Estados Unidos, pero no forma parte de Estados Unidos como territorio incorporado en vías de alcanzar la Estadidad.

Conforme a los casos de Pueblo v. Sánchez Valle y Puerto Rico v. Franklin California Tax-Free Trust, decididos por el Tribunal Supremo de Estados Unidos durante este año 2016, la relación de territorio no incorporado no se alteró, a pesar de los avances de gobierno propio que se consiguieron bajo la Constitución del Estado Libre Asociado del 1952. Esta relación de subordinación bajo la Cláusula Territorial de la Constitución Federal está expuesta en la Sección 101 (b) (2) de la Ley. Además, se reafirma en la Sección 4 de las Disposiciones Iniciales que establece la Supremacía de esta Ley sobre cualquier ley o reglamento de Puerto Rico.

Bajo la Sección 401(1) el Congreso vuelve a reafirmar este poder absoluto sobre Puerto Rico, por lo que podría seguir legislando sobre los asuntos de los territorios, incluso hacer enmiendas a la Ley, o disponer del territorio de Puerto Rico mediante la concesión de la independencia, convirtiéndolo en un territorio incorporado en vías de la Estadidad, o lo que parece más extremo, venderlo o cederlo a otro estado soberano. Lo que está claro es que esta facultad del Congreso no tiene límites ni cortapisas políticas o constitucionales.

La Sección 401(2) establece que no autoriza a la Junta a citar funcionarios judiciales de los territorios conforme a lo dispuesto por la Sección 104(f) de la Ley, que le confiere el poder a la Junta de emitir citaciones para la comparecencia de testigos y la producción de todo tipo de documento o informe que se entienda necesario. Esto hay que interpretarlo en conjunto con las disposiciones de la Sección 205(a) (7) que autoriza a la Junta a hacer recomendaciones que hemos llamado "mandatorias", por el poder enorme que tiene la Junta para obligar a implantarlas, y que versan sobre el efecto de las determinaciones de los tribunales en las operaciones del gobierno. Esto podría dar base a que la Junta recomiende cambios en las leyes para revocar o modificar dictámenes judiciales de los tribunales de Puerto Rico.

Por otro lado, hay que tomar en cuenta que, aunque las Secciones 401(3) y (4) se refieren a que la Ley no va a alterar, enmendar o derogar los convenios y tratados con las Islas Marianas del Norte y con Samoa Americana, la Ley en su Definición (20) de las Disposiciones Iniciales, incluye a estos territorios como que pueden ser abarcados por la Ley, y la Sección 3(b) de las Disposiciones Iniciales, establece que estos territorios pueden solicitar la implantación de una Junta de Supervisión Fiscal conforme a la Sección 101 de la Ley.

La Ley aclara en su Sección 402, que tampoco podrá interpretarse como una restricción al derecho de Puerto Rico a determinar su estatus político futuro, incluida la celebración de un plebiscito según lo autorizado por la Ley federal 113-76, que se aprobó el 17 de enero de 2014 y que asignó a Puerto Rico $2.5 millones para la educación de votantes no afiliados sobre un plebiscito en cuanto a las opciones que permitan resolver la condición política colonial del país. Sobre este asunto hay que recordar que, hasta este momento, no ha existido voluntad política para llevar a cabo el plebiscito. Esta sección no se puede interpretar como que define cuál es el mecanismo que se utilizaría para resolver el problema colonial de Puerto Rico, por lo que no está vedada una asamblea constitucional de status, mucho menos, se puede descartar una declaración unilateral de Estados Unidos sobre la independencia y soberanía de Puerto Rico.

La Sección 409 establece un Grupo de Trabajo ("Task Force") bipartita y bicameral, de 8 miembros del Congreso, para estudiar el asunto del crecimiento económico en Puerto Rico. Los miembros del "Task Force" son el senador republicano por Utah Orrin Hatch, quien fungirá como su presidente, el Comisionado Residente de Puerto Rico y demócrata, Pedro Pierluisi, los senadores Marco Rubio (republicano por Florida), Robert Menéndez (demócrata por Nueva Jersey) y Bill Nelson (demócrata por Florida), la congresista demócrata boricua Nydia Velázquez (Nueva York), y los congresistas republicanos Sean Duffy (Wisconsin) y Tom MacArthur (Nueva Jersey).

Conforme a lo dispuesto por la Ley, el Grupo de Trabajo rindió un informe parcial de progreso durante la primera quincena de septiembre de 2016. El informe no revela ningún tipo de iniciativa concreta de crecimiento económico y se limita a exponer lo que hicieron hasta ese momento. La fecha para recibir recomendaciones se extendió hasta el 14 de octubre de 2016.

El Grupo de Trabajo se encargará de emitir un informe el 31 de diciembre de 2016, que debería ser formulado por consenso de sus miembros, aunque puede contener opiniones disidentes. El Grupo debe celebrar al menos una de sus audiencias en Puerto Rico y debe dar paso a la participación del gobierno y el sector privado de Puerto Rico. El informe examinará:

1. Los impedimentos de las leyes y programas federales al crecimiento económico en Puerto Rico, incluyendo el acceso justo de Puerto Rico a los programas de salud federales;
2. consecuencias económicas del Reglamento del Departamento de Salud de Puerto Rico #346, relativo a productos naturales, suplementos naturales y suplementos dietéticos en Puerto Rico;
3. recomendar cambios en las leyes federales para estimular el crecimiento económico sostenible a largo plazo; la creación de empleos, que reduzcan la pobreza infantil y atraigan inversión a Puerto Rico; e,
4. información adicional que se considere necesario para cumplir sus funciones.

Será interesante ver las recomendaciones que adopte el Grupo de Trabajo a la luz de la multiplicidad de intereses que inciden sobre establecer medidas congresionales que beneficien a Puerto Rico. En primer término, hay que hacer notar que no parece haber ambiente para la implantación de incentivos que se vean como medidas de mantengo corporativo a la manera de la difunta Sección 936 del Código de Rentas Internas Federal. En segundo término, la paridad de fondos federales para la salud ha sido una batalla cuesta arriba que solo ha contado con el apoyo de ciertos sectores del Partido Demócrata de Estados Unidos. En tercer término, es difícil contemplar medidas efectivas de crecimiento económico sustentable que no impliquen cambios estructurales a la relación política y económica de Puerto Rico con Estados Unidos.

Por tanto, el ejercicio de pensamiento crítico de este Grupo de Trabajo podría desembocar en el convencimiento de que es necesario implantar un proceso de descolonización hacia alguna de las alternativas constitucionalmente aceptables y que propicie herramientas de desarrollo económico. El no poder encontrar una ruta hacia un crecimiento económico sustentable, podría hacer inviable el que se cumplan las metas de la Ley en Puerto Rico, pues siempre las proyecciones de ingresos serán insuficientes para lograr los presupuestos balanceados de cuatro años consecutivos y el acceso a los mercados de bonos municipales a costos razonables.

Salta a la vista que algún grupo de interés relacionado a los productos naturales, suplementos naturales y suplementos dietéticos, coló en la Sección 409 un inciso para que se estudie el efecto de regular estos productos. Este grupo tiene mucho interés en que el Departamento de Salud no regule estos productos mediante su Orden #346 que establece un registro y otras medidas sobre estos productos.

Por último, es necesario decir que cualquier recomendación que haga el "Task Force" no implica que se harán realidad inmediatamente. Estas recomendaciones tendrán que dar paso a iniciativas legislativas en el próximo Congreso, que inicia sesiones en enero de 2017. La viabilidad de esas iniciativas dependerá de que se materialice un cambio en el Congreso que sustituya el liderato republicano actual, que es ultraconservador y que se ha opuesto tenaz y habitualmente a diferentes iniciativas que se han presentado para incentivar el crecimiento económico de Puerto Rico.

La Sección 410 requiere que, no más tarde de 18 meses de la aprobación de la Ley, el Contralor General, quien es el director de Government Accountability Office (GAO), desarrolle y presente un informe a la Comisión de la Cámara de Recursos Naturales y el Comité Senatorial de Energía y Recursos Naturales que describa la acumulación de la deuda de los gobiernos territoriales. La GAO es una agencia autónoma del Congreso que fiscaliza el gasto público federal. El informe debe contener lo siguiente:

1. las condiciones que llevaron al nivel de deuda, que deben someterse a análisis, desglosarse per cápita y basarse en la actividad económica en general;
2. cómo las acciones del gobierno territorial mejoraron o empeoraron las condiciones financieras del territorio; y
3. recomendaciones de acciones que no sean de naturaleza fiscal, o políticas que no pondrán en peligro la seguridad nacional e interior, que el Congreso o la Administración puedan tomar para prevenir el endeudamiento futuro de los territorios, mientras respeta la soberanía y los parámetros constitucionales.

La Sección 411 requiere al Contralor General a presentar informes actualizados sobre las deudas de los gobiernos territoriales y otros datos fiscales. El primer informe debe hacerse no más tarde de un año, a partir de la aprobación de la Ley. Luego del primer informe, debe presentarse uno actualizado cada dos años. Estos informes deben contener:

1. los niveles históricos de la deuda pública de cada territorio, la cantidad actual y la composición de la deuda pública de cada territorio, y las proyecciones futuras de la deuda pública para cada territorio;
2. los niveles históricos de recaudos, la cantidad actual y la composición del recaudo de cada territorio, y las proyecciones futuras de los recaudos para cada territorio;
3. el motor y la composición de la deuda de cada territorio;
4. los efectos de las leyes, mandatos, normas y regulaciones federales en la deuda pública de cada territorio; y
5. la capacidad de cada territorio para repagar su deuda.

Las Secciones 410 y 411 establecen dos fuente adicionales importantes de información y análisis sobre la estructura económica y política de Puerto Rico, que pueden dar base a la toma de decisiones importantes para lidiar con el grave problema económico y político de Puerto Rico. Los reportes del GAO, por ser una agencia no partidista, gozan de gran reputación y se usan como base para la política pública federal.

Por último, la Sección 413 establece que nada en esta Ley se interpretará como una restricción a la capacidad de la Comisión de Puerto Rico para la Auditoría Integral del Crédito Público para presentar sus informes o la revisión y consideración de los hallazgos de la Comisión por el gobierno de Puerto Rico o por la Junta de Supervisión. Esta Comisión se supone que audite la deuda de Puerto Rico para detectar si es válida, conforme a las disposiciones legales y constitucionales. Este proceso es indispensable para el proceso de negociación y ajuste de deudas. Los hallazgos de esta Comisión pueden ser base para objetar las reclamaciones de los bonistas en un proceso de quiebra bajo el Título III de la Ley.

En el próximo artículo discutiremos las famosas secciones 405 y la 407 que establecen la paralización automática de litigios y la prohibición de transferencias que actualmente están en disputas en la Corte Federal.

* Socios del Bufete Emmanuelli, C.S.P., estudio de abogados y notaría ubicado en Ponce, Puerto Rico.