por el Lcdo. Rolando Emmanuelli Jiménez, J.D., LL.M. y la Lcda. Yasmín Colón Colón, C.P.A., M.B.A., J.D.*

El Título II de PROMESA especifica detalladamente cuáles son los deberes de la Junta de Supervisión. Este Título se divide en 12 secciones que regulan la aprobación de los planes fiscales del territorio o sus instrumentalidades; el proceso de aprobación de sus presupuestos; los efectos del incumplimiento de los planes fiscales aprobados; las revisión de las actividades para asegurar el cumplimiento de los planes fiscales; las recomendaciones de la Junta al territorio sobre la estabilidad financiera y la responsabilidad administrativa; qué deberes debe cumplir la Junta ante el proceso de reestructuración de la deuda; el poder de la Junta para emitir deuda nueva; los informes que la Junta podrá requerir; cuándo terminarán las funciones de la Junta; la inmunidad de los Estados Unidos en cuanto a la deuda existente o nueva; el análisis de los sistemas de pensiones de los empleados gubernamentales; y la capacidad de la Junta de intervenir en los litigios presentes y futuros. En este artículo discutiremos los trámites y requisitos para lograr los planes fiscales y presupuestos certificados.

Conforme a la Sección 201, tan pronto como pueda ponerse en práctica, y una vez nombrados todos los miembros de la Junta de Control y su presidente, en el año fiscal en el que se estableció la Junta —que para Puerto Rico es el 2016-2017— y para cada año fiscal subsiguiente en que esta esté operando, la Junta notificará al gobernador un itinerario para los procesos de desarrollo, sumisión, aprobación y certificación de los planes fiscales.

Esta notificación de la preparación de un Plan Fiscal puede ser tanto para el presupuesto general del territorio como para una instrumentalidad.

La notificación establecerá el itinerario necesario para revisiones para cualquier Plan Fiscal que ya se haya certificado, las cuales deberán estar sujetas a aprobación y certificación subsiguiente de la Junta de Control. Aunque la Junta puede consultar con el gobernador de Puerto Rico para establecer este itinerario, la última palabra sobre este asunto la tendrá la Junta.

En primera instancia, el gobernador tendrá la opción de someter el Plan o trabajarlo en consenso con la Junta. Si el gobernador no cumple con esa responsabilidad, la Junta preparará el plan fiscal y será obligatorio para el territorio o la instrumentalidad correspondiente.

Los Planes Fiscales requeridos al territorio y sus instrumentalidades, los cuales deberán cubrir un período no menor de 5 años fiscales, tendrán unas exigencias específicas para lograr responsabilidad fiscal y acceso a los mercados de capital.

La definición más sencilla de responsabilidad fiscal es que los gastos del gobierno no excedan sus ingresos. Es decir, que el presupuesto esté balanceado. El acceso a los mercados de capital estará condicionado por la reestructuración de la deuda actual y la confianza de las agencias acreditadoras de que las emisiones futuras tendrán fuentes de repago aseguradas y sostenibles.

Entre los requisitos más significativos de estos Planes Fiscales se encuentran los siguientes:

• Un estimado de ingresos y gastos, en conformidad con los estándares de contabilidad acordados.
• Que garantice los fondos para los servicios esenciales.
• Que provea fondos adecuados para los sistemas de pensiones.
• Que elimine los déficits estructurales.
• Que provea el pago sostenible de la deuda para los años fiscales en los cuales no aplique la paralización automática de los Títulos III y IV de la Ley.
• Que respete las prioridades legales y los gravámenes de la constitución y las leyes que estaban vigentes antes de la aprobación de la Ley. Ejemplos de estas obligaciones son la garantía constitucional de pago prioritario de los bonos de obligaciones generales y COFINA, que garantiza el pago de los bonos con el depósito en un fondo restricto de los recaudos del IVU.
• Que asegure que no se hagan transferencias que violen las leyes o las disposiciones sobre reestructuración de la deuda.
• Que establezca medidas de control, contabilidad, gobernanza fiscal, análisis de sustentabilidad de la deuda, en conjunto con la información que requiera la Junta y que adopte las recomendaciones que haga la Junta para el establecimiento y cumplimiento de los planes fiscales.

El impacto de los requisitos de los planes fiscales será significativo en el proceso de la distribución de los fondos presupuestarios, pues, a la luz de la situación económica y fiscal, será muy difícil mantener un balance entre el pago de los servicios esenciales junto a la responsabilidad por los servicios de pensiones, frente a los requerimientos de que se respeten las prioridades constitucionales y los gravámenes legales relacionados al pago de la deuda. Esto, pues el respeto de las prioridades y gravámenes legales puede representar una responsabilidad fiscal anual ante los bonistas de al menos mil millones de dólares.

La Junta revisará el Plan Fiscal sometido por el gobernador y certificará su cumplimiento con los requisitos de la Ley o lo devolverá con una notificación de incumplimiento con las recomendaciones necesarias para lograr su cumplimiento y con un término establecido para someter el plan revisado.

El Plan será revisado y devuelto cuantas veces sea necesario para lograr el cumplimiento con la Ley. Si el gobernador falla en su encomienda de someter o corregir el Plan Fiscal a satisfacción de la Junta en el tiempo determinado, el proceso se invertirá y la Junta preparará el Plan y lo remitirá al gobernador y la legislatura. Sin embargo, una vez la Junta prepare el plan fiscal, se dará por aprobado y será obligatorio para el gobierno.

Al igual que en el caso del Plan Fiscal, la Sección 202 establece que, tan pronto como pueda ponerse en práctica, y una vez nombrados todos los miembros de la Junta de Control y su presidente, en el año fiscal en el que se establezca la Junta —que para Puerto Rico es el 2016-2017— y para cada año fiscal subsiguiente en que esta esté operando, la Junta de Control notificará al gobernador y a la legislatura un itinerario para los procesos de desarrollo, sumisión, aprobación y certificación de presupuestos, a partir del próximo año fiscal de la notificación.

La Junta podrá estipular el tiempo comprendido en el presupuesto que se preparará, pero en todo caso, será por un término no menor de un año fiscal.

La notificación establecerá el itinerario necesario para revisiones de cualquier presupuesto que ya se haya certificado, las cuales deberán estar sujetas a la aprobación y certificación subsiguiente de la Junta de Supervisión. Aunque la Junta puede consultar con el gobernador de Puerto Rico y la legislatura para establecer este itinerario, la última palabra sobre este asunto la tendrá la Junta.

En primera instancia, el gobernador tendrá la opción de someter el presupuesto o trabajarlo en consenso con la Junta. Si el gobernador no cumple con esa responsabilidad, la Junta preparará el presupuesto y será obligatorio para el territorio o la instrumentalidad correspondiente.

Debe notarse que bajo la Sección 201, la legislatura no participará en la elaboración del Plan Fiscal. Bajo la Sección 202, la legislatura tiene participación junto al gobernador en la aprobación del presupuesto.

La Junta someterá al gobernador y la legislatura una proyección de ingresos para el periodo comprendido en el presupuesto que se requiera en la notificación. El gobernador someterá a la Junta una propuesta de presupuesto para que la Junta, en su exclusivo criterio, determine si cumple con el Plan Fiscal correspondiente.

Si la Junta determina que cumple, lo someterá a la legislatura, si se trata del presupuesto general del territorio.

Si la Junta determina que el presupuesto no cumple con el Plan Fiscal, emitirá una notificación de incumplimiento que incluya la descripción de las acciones correctivas necesarias, concediendo un término para que el gobernador lleve a cabo las revisiones que correspondan.

El Presupuesto será revisado y devuelto al gobernador cuantas veces sea necesario para lograr el cumplimiento con la Ley.

Si el gobernador falla en su encomienda de someter o corregir el presupuesto a satisfacción de la Junta en el tiempo determinado, el proceso se invertirá y la Junta preparará el presupuesto y lo remitirá al gobernador, de tratarse de una instrumentalidad, o al gobernador y la legislatura, de tratarse del presupuesto territorial.

Una vez la legislatura recibe el presupuesto por parte de la Junta, llevará a cabo el proceso usual de aprobación.

La legislatura someterá el presupuesto aprobado a la Junta para que determine si cumple con el Plan Fiscal correspondiente. Si el presupuesto cumple, se emitirá la certificación de cumplimiento correspondiente. Si la Junta determina que el presupuesto no cumple con el Plan Fiscal, emitirá una notificación de incumplimiento que incluya la descripción de las acciones correctivas necesarias concediendo un término para que la legislatura lleve a cabo las revisiones que correspondan.

El Presupuesto será revisado y devuelto a la legislatura cuantas veces sea necesario para lograr el cumplimiento con la Ley.

Si la legislatura falla en su encomienda de someter o corregir el presupuesto a satisfacción de la Junta en el tiempo determinado, el proceso se invertirá y la Junta preparará el presupuesto y lo remitirá a la legislatura para que se convierta en final.

Si el gobernador y la legislatura concluyen la aprobación del presupuesto territorial, por lo menos un día antes de que entre en vigor, la Junta emitirá al gobernador y la legislatura una certificación de cumplimiento de ese presupuesto.

Esta certificación es importante al momento de determinar la duración de la Junta en Puerto Rico, ya que uno de los requisitos para que expire la vigencia de la Junta es lograr, al menos, cuatro presupuestos consecutivos balanceados y en cumplimiento con la Ley, conforme al criterio de la Junta. Se seguirá el mismo procedimiento cuando se trate del presupuesto de una instrumentalidad.

Sin embargo, si el gobernador y la legislatura incumplen o fallan en aprobar un presupuesto en cumplimiento un día antes de que entre en vigor el año fiscal correspondiente, entonces la Junta preparará el presupuesto y lo someterá al gobernador y la legislatura.

Este presupuesto se entenderá aprobado, certificado como en cumplimiento con el Plan Fiscal y la Ley y será obligatorio para el gobierno del territorio. La Junta tendrá la misma autoridad cuando se trate del caso de que el gobernador falle en someter o conseguir la certificación de cumplimiento del presupuesto de una instrumentalidad.

El trámite de aprobación de los presupuestos no impide que la legislatura, el gobernador y la Junta trabajen juntos y en consenso para la certificación y aprobación del presupuesto en cumplimiento con el Plan Fiscal y con la Ley.

En el próximo artículo discutiremos el proceso de seguimiento, fiscalización y consecuencias por el incumplimiento con los planes fiscales y presupuestos certificados.

* Socios del Bufete Emmanuelli, C.S.P., estudio de abogados y notaría ubicado en Ponce, Puerto Rico.